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着力提高农民组织化程度促进农村土地承包经营权流转——对长沙市农村土地承包经营权流转的调查

发布时间 : 2011-06-28

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为做好新形势下的农村土地承包经营权流转工作,促进农业生产方式根本转变,市政府研究室与市农经局深入我市4县8乡(镇)3个行政村和11个合作社进行了调研,现将情况报告如下。 一、农村土地承包经营权流转的主要特点和作法 近两年来,我市紧紧抓住“两型社会”建设的契机,深入贯彻落实市委、市政府《关于大力发展农村合作经济组织推进农村土地承包经营权流转的意见》,取得了可喜的成绩。呈现出以下四个方面的特点: ——土地流转进程增速。2010年,全市农村土地流转面积达263万亩, 比2008年增加91万亩,占全市农用地总面积的21%。其中耕地面积99万亩,比2008年增加32万亩,占农户耕地承包面积的32%,比2008年提高了11个百分点。 ——土地经营主体增加。农民专业合作组织的发展和城市工商资本的参与,农村土地改变了以往仅局限于农户之间流转的格局,农民专业合作组织和农业龙头企业已经逐渐成为农村土地生产经营的主体。全市经工商注册登记的各类合作社1561家,其中土地专业合作社148家,流转土地面积达68.3万亩。以长沙县圣毅园为代表的一大批农业企业纷纷参与农村土地经营。 ——土地经营规模增大。农村土地流转逐步改变了零星分散流转的状况,开始向适度规模经营集中。全市土地经营规模在100-500亩、500-1000亩、1000亩以上的分别有1852家、1037家、325家。望城县土地经营规模在50-500亩、500-1000亩、1000-2000亩、2000-5000亩、5000亩以上的分别有77家、18家、5家、9家和1家。浏阳市水田经营规模在1000亩以上的有15家,林地经营规模在3000亩以上的有183家。 ——土地流转效益增长。农户承包土地流转促进了土地与资本、技术等的合理配置,承包农户流转效益提高。望城县新康金城土地专业合作社,其成员以土地承包经营权入股,入股土地1100亩,成员每年每亩获得保底分红750元,去年该合作社成员在保底分红的基础上每亩还增加分红120元。浏阳市沿溪镇沙龙长发蔬菜生产专业合作社带土地入社务工的一对夫妇,一年可得包括土地租金、股息红利和工资报酬在内的收益7000余元。 通过调研,我们深深感受到,长沙农村土地承包经营权流转,既是市场经济发展的客观要求,也是转变农业生产经营方式的必然结果,以下几个方面的经验是值得总结和推广的: (一)调整流转方式促进生产方式的转变。2008年以来,市委、市政府和相关部门相继出台了《关于发展农村合作经济组织推进农村土地承包经营权流转的意见》、《关于农村土地承包经营权设立农民专业合作社的工商注册登记指导意见》、《长沙市农村土地承包经营纠纷仲裁规则》、《长沙市农村土地承包经营权流转管理暂行办法》等政策,重点推进以土地入股方式的流转,允许农民采取以土地承包经营权出资,工商注册设立农民土地专业合作社,实行土地出租经营或自主统一经营,对达到一定规模的土地专业合作社,由市财政予以专项扶持奖励。农民专业合作组织和一大批农业龙头企业成为农业生产经营的主体,既促进了农业生产方式的转变,又确保农民流转承包土地后“不失利、不失权、不失业”。许多农民对此高兴地说:“包地不种田,有股还有田,收租又分钱(红)”。 (二)努力扩展农村土地承包经营权权能。保持农村土地承包关系的稳定是开展农村土地承包经营权流转的前提和基础。落实党的十七届三中全会“确保家庭承包经营制度长期不变”的精神,去年在全市向承包农户全面换发了《农村土地承包经营权证书》。在这次换发证工作中,坚持以二轮承包为基础,实行“六个不变”,即:原定三十年的承包期不变,原承包合同起止日期不变,实行“增人不增地、减人不减地”基本政策不变,原定的按人平分的承包方式不变,原承包地块名称、等级、面积及面积的折算办法不变,以村组为单位的发包权限不变。二轮承包以后,对于有的村组仍实行“大稳定、小调整”方式的,在本次换发证工作中得到了较好的纠正,强调以后除大面积土地整理、自然灾害造成耕地毁损外,一律不得再作调整;对于家庭人口因婚嫁、出生或死亡、迁入或迁出等原因,农户之间承包耕地差异悬殊的,只能通过土地流转的办法来解决;鼓励农户从事第二、三产业解决就业和生活出路问题,决不允许用重新调整土地的办法来解决人地矛盾。在此基础上,按照“五到户”、“四相符”的要求,全面换发了土地承包经营权证书,明确农村土地承包经营权证是国家依法确认农户土地承包经营权的法律凭证,扩展农村土地承包经营权权能,为开展农村土地承包经营权流转打下坚实的基础。 (三)培育发展农村土地承包经营权流转市场。在实行家庭承包制度的前提下,千家万户如何应对千变万化的市场,千变万化的市场如何对接千家万户,一直是农村土地承包经营权流转工作中的一大难题。2008年,市农经局采取农民“抱团闯市场”的方式,组织土地专业合作社与涉农加工企业对接,一次签订土地流转合同1.5万亩,为农民找到了市场,为企业降低了谈判成本,实现承包农户与涉农企业“双赢”。为使这一交易平台常态化、规范化,市政府整合农村土地承包经营权的流转和农村集体建设用地流转以及林地流转,设立长沙市农村集体土地流转服务中心,制定《农村集体土地流转交易规则》、《农村土地承包经营权流转管理办法》。今年,岳麓区莲花镇飞马土地专业合作社和望城县白箬金峙土地专业合作社,通过市农村集体土地流转服务中心挂牌,分别与湖南天泉草业公司和湖南和顺股份有限公司、湖南龙聚福文化产业有限公司成功进行交易。农民抱团入市流转土地还吸纳了大量的城市工商资本投入农业发展。长沙县引进了一大批国内外知名企业参与土地流转、发展现代农庄,目前接受合同投资近70亿元,实际项目建设总投入已超过10亿元。对于采取以出租方式流转的土地,在土地流转价格形成机制上,采取以实物计价的方式,逐步与市场价格进行对接。 (四)积极推进农村土地流转综合配套改革。农村土地承包经营权的流转,既是一个经济问题也是一个社会问题,因为农村土地既承担着农民的生产生活功能,也承担着农民养老保障功能,全社会需要建立一个与农村土地流转相适应的体制机制,促进全市农村土地流转工作依法、有序、健康发展。2008年,市农经局为探索农村土地流转体制机制建设,以长沙县北山镇圣毅园农庄作为示范点,开展农村土地流转综合配套改革,着手建立农村土地流转连接机制、农民收入同步增长机制、承包土地经营权融资机制、农村集体建设用地机制、农村社会养老保险机制等。通过试点示范,目前全市以土地专业合作社与市场链接的方式,已经被广大农民群众和基层干部接受,农民土地专业合作社得到较快发展;以实物方式计算土地流转价格,农民收入与社会发展同步增长机制逐步形成;以广覆盖、保基本、多层次、可持续为特征的新型农村社会养老保险基本建立,农民群众正在逐步走出靠田养老的历史传统;《长沙市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法》于今年5月1日起实施,受让承包土地的企业和农民专业合作社,可以享受流转面积3%的建设用地。今年以来,为积极有效解决农村土地承包和流转纠纷,市、县以农经部门为依托,设立农村土地承包经营纠纷仲裁委员会,全面建立乡村调解、市县仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调解仲裁机制。 二、当前影响农村土地承包经营权流转的主要因素 综观我市近两年农村土地流转情况,无论是量还是质,都发生了深刻的变化,在推进土地适度规模经营和现代农业发展中发挥了不可替代的重要作用。但是,当前一些影响农村土地流转的因素不可忽视,主要反映在以下几个方面: (一)部分领导干部认识有偏差。调查中发现,部分领导干部对土地流转仍然没有足够的思想认识,有的对土地流转工作存在畏难情绪,怕出乱子、怕惹麻烦、怕担责任,对纷至沓来的土地流转项目,不是主动筛选择优,搞好管理服务,而是绕道回避,提高门槛;有的对新形势、新政策把握不准,甚至认为当前迅速发展的各类农村合作经济组织就是原来的生产队,发展农民专业合作社推进土地流转等于是走回头路;有的对如何通过土地流转转变农业生产方式,促进农村产业发展的思路不清,措施不力。 (二)流转土地融资瓶颈没破解。土地流转经营主体融资难的问题,已成为制约土地流转纵深推进的重要原因。一是目前农村土地承包经营权价值评估机构缺失,土地承包经营权抵押贷款在我市尚未突破。二是农民专业合作社作为贷款主体难以被认可,而合作社成员个人信贷额度较低,无法满足合作社发展的需要。一些银信机构表示,由于相关政策尚不明确,贷款只给符合条件的合作社成员,而不能给合作社。三是担保费用过高。现在涉农担保型贷款一般在国家规定基准利率的基础上上浮30%,担保费一般为利率的50%,月费用率高达1.2%-1.5%,且审批手续相当繁杂,大大增加了经营主体的负担。 (三)一些扶持政策措施难到位。近年来,各级出台了鼓励土地流转的优惠政策,但有的地方落实不理想,特别是在财政资金扶持方面,有的县(市)近两年基本没有到位。去年,“湘办发15号”文件关于农业生产配套设施用地优惠措施,是解决土地规模经营主体生产建设用地困难的一条重要措施。对此,相关部门还没有拿出具体的操作办法,基层落实难度大。今年,《长沙市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》出台后,土地流转交易平台的搭建还没跟上来,要落实到位还有很多困难。 (四)承包期限制约了土地流转。党的十七届三中全会提出,土地承包实行长期不变,但有限期的承包和承包制度不变,从政策上还没有完全衔接起来,三十年的土地承包期限剩余时间仅存十余年。农业是一个投资大、见效慢、受自然因素影响较大的产业,企业和个人受让农户承包土地,投资发展农业,需要一段较长且相对稳定的时间,而现行土地流转的政策要求和期限不能突破,因此,部分企业受政策制约而不敢也不放心流转土地。 (五)服务体系建设严重滞后。农村经营管理机构是承担农村土地承包和土地流转管理的职能部门。为加强这项工作,省委《关于贯彻落实〈中共中央推进农村改革发展若干重大问题的决定〉的意见》明确要求:“加强农村经营管理机构队伍和经营管理体系建设,保持乡镇经营管理机构的完整设置,强化其农村土地承包管理和农村土地流转服务职能”,但我市在近两次机构改革中,县、乡两级农经机构严重削弱,长沙县和浏阳市撤销了县级农经局,部分乡镇也相应地撤销了农经管理站,原农经管理干部都调整到其他工作岗位,以致这些地方对农村土地承包管理和土地流转监督管理不到位。 三、推进农村土地承包经营权流转的几点建议 努力提高农民组织化程度,积极推进农村土地承包经营权流转,仍然是“十二五”期间乃至今后较长的时间,促进农业生产方式转变的重要措施。 (一)进一步统一各级领导干部的思想认识。生产力决定生产关系,生产关系必须适应生产力发展。在坚持土地承包关系长期不变的制度安排下,积极推进农村土地承包经营权流转,发展土地适度规模经营,是现代农业发展的客观要求。农村土地流转同土地承包制度建立一样,都属于农民在长期的生产经营实践中的一种创举。各级党委、政府要充分利用农民群众的这一创举,积极引导农村土地承包经营权流转,为农业产业化经营、为现代农业发展、为城乡一体化建设服务。对土地承包管理中随意调整承包土地的行为,积极引导和帮助农民进行完善,使土地承包管理朝着有利于流转的方向发展;对农村产业的发展,用流转土地的办法,实行土地适度规模经营,发展高效优质农业;对现行的农村集体土地管理使用制度,加大改革创新力度,充分运用农村土地流转方式,促进城乡一体化建设。 (二)继续扶持农民土地专业合作社的发展。农民以土地承包经营权出资入股,设立土地专业合作社,有三大利好:一是农户变土地承包权为股权,变承包土地资源为资本,既能有效增加农民财产性收入,又能确保农民长远利益不受损害;二是合作社集中农户承包土地,进行出租经营或统一经营,改变了一家一户的生产经营格局,既能以合作社为主体参与市场竞争减少市场风险,又能提高市场发展的谈判地位,更有利于纠纷解决;三是以村组为单元设立土地专业合作社,既可以解决有限期承包与长期不变的制度衔接问题,又可以满足受让土地企业和个人相对稳定较长时间流转土地的要求,确保受让土地经营者的投资效益。各有关部门应继续抓好“长发〔2008〕18号”文件的落实,加大财政扶持力度,支持土地专业合作社的发展。 (三)积极创新农村集体土地管理使用制度。按照中央的要求,创新农村集体土地管理使用制度,“建立健全土地承包经营权流转市场和逐步建立城乡统一的建设用地市场”。鼓励以村为单元,对集体土地实行集中生产经营。农户承包土地采取以土地承包经营权出资方式,入股设立农民土地专业合作社,土地再由合作社通过土地流转平台挂牌拍卖出租经营,或由合作社组织农户统一生产经营。鼓励入社农户退出农村宅基地到城镇落户,对退出的宅基地按照土地整理项目或集体建设用地管理,并分别对农户宅基地和住房进行补偿。鼓励农村集体经济组织,将集体建设用地资源采取置换土地的方式,整合集体建设用地资源,并通过挂牌方式将集体建设用地的经营权出让给合作社或农业企业经营。通过创新改革农村集体土地管理使用制度,实现土地集中经营、生活集中居住、产业集中安置,促进城乡一体化发展。 (四)切实加强农村集体土地投融资机制建设。发展农业产业不仅投资大而且融资难。各级党委、政府在加大农业产业发展的投入同时,必须积极创造条件为农业企业和农民专业合作社提供融资平台,市、县两级政府由财政注入资金,设立农业发展投资公司,既可以为农村产业发展投入资金,又可以为金融机构贷款提供担保资金。县级人民政府要积极完善农村土地经营权、林业资源权、“四荒地”经营权证书制度,扩展土地经营权权能,为农村产业发展创建融资平台。农民专业合作社生产所需资金,可以按照专业生产或农民入股土地注册资金进行授信评估,以专业生产产品或入股土地实行抵押放款;农业企业所需生产资金,对于经过拍卖取得一定期限的土地经营权,且向承包农户支付了土地流转费的,可以土地经营权进行质押贷款;农户承包土地生产所需资金,凡在申请贷款风险管理期限内,可以林权、房产权以及通过拍卖取得的“四荒资源”经营权直接在金融机构抵押融资。 (五)大力加强农村土地承包管理机构队伍建设。各级农村经营管理机构负责农村土地承包和流转的指导、管理和监督。在机构改革中,县、乡两级在现阶段仍应将农村经营管理纳入政府管理职能,统筹考虑农村机构队伍建设,加大财政投入,真正做到有人管事、有钱办事。同时,建议在“十二五”时期开局之年,由财政或国土投入,建立市、县、乡镇土地承包管理和土地流转信息管理平台,充分发挥市农村土地流转服务中心的作用。 课题组组长:蒋集政   副组长:唐曙光周文辉                                                     组员: 彭文滋苏绍君黄健伟 厉望斌                                         陈玲辉刘三洋李智博                                                                                     

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