关于深圳、合肥两市政府投资工程建设管理体制的考察报告
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关于深圳、合肥两市政府投资工程建设管理体制的考察报告

发布时间 : 2011-06-28

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9月8日至13日,根据市委、市政府主要领导的指示,由我办牵头,组织市发展和改革委员会、市市政设施建设管理局等单位一行7人,对广东省深圳市建筑工务署和安徽省合肥市重点工程建设管理局的机构设置和运行情况进行了考察。从考察的情况来看,两个城市政府投资工程建设管理体制的改革是成功的,整合了资源,节约了成本,实现了政府投资工程的“集中统一、专业规范”管理,破解了政府工程腐败难题,得到了中纪委的肯定和推介,吸引了全国各地前往考察学习交流。他们的做法对我市组建市市政设施建设管理局具有十分重要的借鉴作用。 一、两市政府投资工程建设管理的主要做法和成功经验 (一)改革背景。深圳、合肥两市政府投资工程建设管理体制的改革,是在国家“深化投资体制改革,完善政府投资体制,规范政府投资行为”的大背景下催生的。随着城市建设的发展,政府投资规模不断扩大,计划经济条件下形成的部门自建和政府工程指挥部为主组织实施公共工程的弊端日显突出。由于权责不清、管理分散,缺乏专业化施工组织,一些政府工程投资超概、质量低劣、滋生腐败。 深圳建市至2002年,全市竣工结算的政府投资项目中,“三超一拖”(超规模、超标准、超概算、拖工期)工程占大部分,超投资最多的一个由2980万元变成2.95亿元,历时十年未竣工结算。被查处的领导干部违法违纪案件中,67%与土地、工程和产权交易有关。为改变这一状况,参照香港特区政府管理政府工程的经验,2002年深圳市成立了工务局,成为内地第一家负责政府投资工程建设的专业化管理机构。 2005年之前,合肥市城市建设历史欠账较多,城区拓展是低水平缓慢延伸,发展空间严重受限,城市特色不够明显,省会城市的功能辐射力不强。2006年,安徽省第八次党代会明确提出“要把合肥建设成为‘现代化滨湖大城市’”,提出了城市空间发展“大建设”战略。为适应大建设需要,合肥市委、市政府对城市建设管理体制进行了大刀阔斧的改革。当年,合肥市成立了重点工程建设管理局。 (二)机构设置 1、深圳市建筑工务署。前身是深圳市工务局,成立于2002年7月,当时为市建设局下属副局级事业单位,定编65名。2004年5月,深圳市工务局更名为深圳市建筑工务署,升格为市政府直属事业单位,正局级,财政全额拨款,现有编制254名,内设机构9个。下设两个事业单位,分别为:市土地开发中心,正处级事业单位,编制57名,财政全额拨款;市住宅工程管理站,正处级事业单位,企业化管理,编制68名。 2、合肥市重点工程建设管理局。成立于2006年6月,将当时市建委下属市重点工程指挥部市政工程办公室(副县级自收自支事业单位)承担的部分职能及市发展和改革委员会所属的市公益性项目建设管理中心(全额拨款事业单位)所承担的管理职能划入市重点工程建设管理局。2009年市政府机构改革时,合肥市重点工程建设管理局由归口市建设委员会管理的事业单位调整为市政府直属事业单位,参照公务员法管理。现有编制50名,工勤人员6名,临聘人员65名,下设9个内设机构。 (三)运行机制 1、深圳模式。建筑工务署承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”,资金由财政集中支付。使用单位提出项目计划,参与项目的设计审定和工程竣工验收——发展和改革部门审批投资计划——规划部门审查建筑设计方案——建设部门负责初步设计审查和质量安全监督——财政部门负责按进度拨付资金——工务局负责组织实施和协调、监督管理,以及工程前期工作、设计委托、施工和监理单位的招投标委托、参与竣工验收等。在工程实施阶段,通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织,加强对政府投资工程建设的管理,保证建设工程质量,严格控制建设投资和施工日期。 2、合肥模式。一是推进投融资体制改革,整合融资平台,突破城市建设瓶颈制约。设立了投融资管理中心,借还贷一体,作为政府直属事业单位,由市财政局代管。将市发改委所属的经济建设投资公司、市建委所属的城市建设投资公司、市交通局所属的交通投资公司整合,组建了城市建设投资集团公司。年度融资能力超过百亿。二是推进招投标管理体制改革,建设统一的招投标管理机构和交易平台。三是理顺部门职能职责。将政府投资工程建设的操作程序分解为规划、设计、立项、招标、投资、建设等六大环节,分别由不同的职能部门负责,简称“六分开”。在“六分开”的基础上,建立统一协调机制,成立了重点工程协调指挥部,下设办公室,由建委负责日常工作。 (四)经验和不足 1、体制改革成效显著。深圳、合肥两市政府投资工程建设管理部门,在市政府直接领导下,不断探索和优化政府工程集中管理体制,使建设项目的“质量、工期、投资和安全”四大控制得到有效落实。具体体现在: (1)整合资源,节约了行政成本。将分散式、自建式的政府投资工程建设交由一个专业化的机构管理,既节约了行政成本,又减少了实行代建制委托市场化项目管理单位所需的项目管理费用支出。深圳市曾作过粗略统计,成立工务局之前,市级各指挥部工作人员总数大约1000多人,而现在建筑工务署仅300多名工作人员。合肥市也测算过,按每年一百亿元投资规模提取1%的项目管理费,就将有1个亿的财政支出,而目前市财政仅按年度安排重点工程建设管理局1000万元的现场管理费用。 (2)集中管理,解决了超概难题。两个局成立以来均没有出现一个超概项目,解决了超规模、超标准、超概算等“三超”问题。深圳市建筑工务署年均完成90多个亿投资建设任务,年均节省管理成本和建设资金近10亿元。合肥市重点工程建设管理局每年完成110多亿的工程建设管理,而每年财政仅需安排1000万元的现场管理经费预算。 (3)专业操作,确保了工期质量。由于两个局的工作人员80%以上是专业技术人员,各个环节都按专业化的程式操作,工程质量和进度都得到了很好的保证。两个局负责的工程没有出现“三超一拖”现象,也没有发生重大工程质量安全事故。合肥市甚至还出现了反代建形式,一些企事业单位的社会投资项目,如中国科技大学扩建项目和少数引进入园企业的基建项目等委托合肥市重点工程建设管理局负责建设的管理。 (4)规范流程,预防了工程腐败。两个局成立以来,建立了从招投标到施工监理、竣工验收等各个环节多达几百项规章制度。通过规范化的操作有效地预防了腐败,保护了干部。中纪委每年调研总结他们的经验做法,并在全国推介。 2、管理机制有待完善。一是深圳市建筑工务署人员未参照公务员法管理,造成队伍不够稳定,专业技术骨干流失较为严重。二是深圳市建筑工务署作为事业单位,在与发改委、住建委、规划、国土等职能部门协调时缺乏力度,影响工程进度。三是深圳市建筑工务署和合肥市重点工程建设管理局均缺乏激励机制。由于实行统一的公务员工资制度或全额拨款事业单位薪酬制度,工作人员长期超时超量工作而得不到奖励补偿,也是人才流失的原因。 二、两市政府投资工程建设管理体制对比分析 (一)深圳模式和合肥模式的相同点 1、两市机构定位相同。深圳、合肥两市均将政府投资工程建设管理机构定位于政府投资工程建设的管理者和项目法人,相当于代建管理单位。项目完工后移交政府或各使用单位管理使用。 2、投资建设主体分开。正因为两个城市的改革都是在政府投资体制改革的大背景下进行,因此他们的建设管理体制是与投融资体制相配套的。政府投资来源既包括本级财政预算资金,也包括国债资金、国际金融组织和国外政府贷款等政府主权外债资金、通过政府信用贷款或政府承诺偿还的方式所筹资金及其他政府性资金或资产。两个城市实行项目融资主体与建设主体分开,政府预算资金和融资资金均纳入财政管理,由市财政局实行收支两条线、统一融资集中支付。政府财政和融资平台负责提供项目资金。深圳市建筑工务署和合肥市重点工程建设管理局作为项目建设管理单位,对工程建设项目实行终身负责制,既防止了工程超概现象,也确保了工程质量。 3、区县负责征地拆迁。两市政府投资工程建设项目征地拆迁均由市政府负责提供拆迁安置补偿资金,项目所在地县、区政府负责辖区内的拆迁腾地。 (二)深圳模式和合肥模式的不同点 1、业务范围。深圳建筑工务署负责除水务、公路以外的市政府投资建设工程项目的组织实施和监督管理工作;负责市政府的经济适用房及其他政策性住房建设的组织实施和监督管理工作。合肥重点工程建设管理局负责市级政府投资项目建设管理工作,目前承担了市政路桥、水环境治理、公益性房建、滨湖新区、新桥国际机场、地铁等建设任务。由于房产局仍作为独立的政府工作部门,经济适用房和其他保障性住房的建设按原体制由市房产局负责。 2、管理模式。深圳建筑工务署将政府投资工程直接组织实施和代建制相结合。目前市政工程和重点工程由建筑工务署组织实施,房建项目由建筑工务署委托市场化的代建管理单位代建。合肥重点工程建设管理局目前对政府投资项目全部负责直接组织实施,其项目管理模式是采用政府主导、市场为辅的方式,个别专业技术性较强的项目,实行委托代建或采用BOT模式。 3、投融资渠道。深圳市作为经济特区和沿海发达城市,政府可用财力雄厚,有多少钱办多少事。因此,深圳市没有成立任何形式的投融资平台,政府投资工程建设资金完全由财政投入。合肥市将交投、建投、城投三家机构合一,整合组建了合肥市城市建设投资控股有限公司,负责政府融资,所有融资资金纳入财政管理,市重点局按照工程进度通过财政国库集中支付给重点工程建设管理局和建设施工单位。 4、协调机制。深圳市政府投资工程建设管理实行的是扁平化管理,建筑工务署直接负责工程前期工作,缺乏全市建设工程的统一协调。合肥市建立了重点工程建设的高位协调机构及其办事机构,市建委在工程前期和组织实施方面发挥了协调作用。 三、我市政府投资工程建设管理现状 迄今为止,我市政府投资工程建设主体分散,缺乏集中统一管理;指挥部人员素质参差不齐,专业性不强;政府投资总规模控制缺乏力度,存在债务风险: (一)管办不分,运行机制不规范。一些政府主管部门既负责监管建筑市场,又直接组织工程项目的建设实施,普遍存在着责任不明、监管不力、效益不高等问题,有的甚至还滋生腐败。 (二)资源分散,投资效益水平低。一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施,人员素质参差不齐,专业化水平不高。项目结束后机构即行解散,造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。 (三)监管不力,投资规模超概算。政府投资工程由使用单位自建自用,致使所有者(政府)和使用者的责任与利益分离,受使用单位自身利益的驱动,极易造成争项目、争资金,导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象的产生。 (四)责任不明,建设管理相脱节。由于我市目前政府投资工程主要采取自建,由各类指挥部负责工程建设的组织实施,而指挥部作为临时机构,不具有法人资格。工程建成交付使用后,指挥部即解散,工程质量得不到保障。使用与建设难以对接,责权利不对等。 四、关于我市改革的建议 通过考察学习深圳、合肥的经验做法,我们认为,他们改革的路子是正确的,体制是成熟的,效果是显著的,很值得我们学习借鉴。尤其是合肥作为中部地区省会城市,在制约城市发展的因素上与长沙有很多相似之处,合肥改革前的管理模式和机构设置与我市更接近,合肥模式相对较适应长沙的市情。我们建议在综合分析两市管理模式的利弊,并结合我市实际的基础上,对我市政府投工程建设管理体制进行改革。 (一)明确职责范围。职责调整建议:将原市建委承担的重点工程建设实施职责,市发改委承担的政府投资工程代建单位选择职责,原市城市管理局承担的市政道路维修和改造实施的职责,政府投资的政策性住房建设及监督管理职能,园林部门负责的绿地、公园、广场等建设职能,原公用事业管理局承担的排水设施建设职能整合划入市市政设施建设管理局。主要职能建议:1、负责除政府投融资平台和公路、水利项目以外的其他所有市政府投资建设项目的组织实施工作;2、负责城区主次干道的维修和改造(含道路绿化)的组织实施。 (二)理顺职责关系。 1、成立市领导参加的市重点工程协调领导小组,下设办公室,市住房和城乡建设委员会承担日常工作,对政府投资工程实行统一调度与指挥,集中协调和推进,提高工作效率。 2、市住建委主要职责是负责重点工程和市政公用设施建设计划提出、设计审查、行政监管、协调考核。 3、市住房保障局、市教育局、市卫生局、市机关事务管理局等部门(单位)拟定编制政府投资工程建设计划。 4、市发改委负责政府投资项目审批核准,负责政府投资工程概算审查。 5、市财政局负责项目建设资金的筹措,根据市市政设施建设管理局及市住建委等其他有关部门对项目建设进度的评估考核情况,按时拨付政府投资项目建设资金。 6、关于代建管理和招投标管理的职责分工。市发改委负责对政府投融资建设项目实行招投标和代建核准审批,负责全市政府投资项目代建制实施的指导、协调和监督管理,对市住建委负责的建设工程招投标管理工作实行监管,对全市公共资源交易的综合平台进行管理;市住建委负责建设工程招投标的监管;市市政设施管理局负责政府投资建设项目招投标的具体组织实施。 (三)完善机构设置。市市政设施建设管理局为市政府直属事业单位,业务归口市住房和城乡建设委员会管理,人员参照公务员法管理。 1、内设处室10—12个。另下设3—5个直属项目管理机构和专业管理机构,均为下属事业单位。 2、建议核定机关人员编制50—60名(事业编制,参照公务员法管理),直属项目管理中心和专业管理机构人员编制30—40名(事业编制),另聘用政府雇员若干名,后勤服务人员实行聘用制。 (四)综合配套改革。建议借鉴合肥市投融资体制改革经验,整合我市政府投融资平台,提高融资能力,化解财政风险。参照外地做法,投融资平台作为承债主体不具体组织建设。投融资平台承担的建设任务全部移交市政设施建设管理局实行集中、统一的专业化管理。 (五)建立奖惩机制。按照工程概算节约投资额的10%予以奖励;同时,授权市市设施建设管理局建立政府投资工程建设设计、施工、监理等中介单位的准入制度和末位淘汰制度。 (六)完善管理体制。考虑到市政设施建设管理局要承担政府应急抢险工程的部分项目,建议长沙市市政工程有限责任公司党组织关系归口市政设施建设管理局管理。

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